〈質問通告〉

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「行政主体の防災対策」から「住民主体の防災対策」へ

• 区の防災対策の基本的な考え方について

• 地区防災計画の策定について

• 区の防災教育について

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衆議院九段宿舎跡地の暫定利用について

　

〈質問と答弁の全文〉

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　平成２７年第２回定例会にあたり、公明党議員団を代表して質問を行います。
　質問は、東日本大震災の教訓を踏まえ、防災対策の大きな転換がなされたことをまず確認し、阪神淡路大震災からちょうど２０年、東日本大震災からは丸４年が経過した節目にあたり、改めて区の防災対策を問うものです。

　最初に、区の防災対策の基本的な考え方についてであります。
　平成２５年に、東日本大震災の教訓を踏まえ国は災害対策基本法の大幅な改正を行いました。過去最大の改正が行われたといわれています。
　その主な改正点は２点であります。
　一点目は、「住民主体の防災対策」の促進を基本理念として第２条の２に新設したことです。条文に「住民一人一人が自ら行う防災活動及び自主防災組織（住民の隣保共同の精神に基づく自発的な防災組織をいう）その他地域における多様な主体が自発的に行う防災活動を促進すること」と、謳われたのです。
　もう一点は、これも新設でありますが「地区防災計画」制度が定められたことであります。第４２条の３に「市町村内の一定の地区内の居住者及び当該地区に事業所を有する事業者が、共同して行う防災訓練、地区居住者による防災活動に必要な物資及び資材の備蓄、災害が発生した場合における地区居住者の相互の支援その他の当該地区における防災活動における計画（同条において「地区防災計画」という）について定めることができる」と、住民の作成する防災計画を制度として定められました。さらに、この「地区防災計画」を市町村の地域防災計画に反映させることができる「計画提案制度」も同時に定められました。防災に関しては、国、都道府県、区市町村という縦の計画体系となっています。阪神淡路大震災のときもそれは変わりませんでした。今回、ボトムアップ型の地域住民からの地区防災計画を法に定めたことはまさに画期的な出来事となりました。
　以上の二つの主な改正は、防災に対するこれまでの考え方を「行政主体の防災対策」から「住民主体の防災対策」へと大きく転換する大改正となったのであります。
　内閣府が作成した「地区防災計画制度入門」（内閣府防災担当の西沢雅道氏と同じく筒井智士（さとし）氏共著）という本があります。（現物を提示）これは、内閣府が作成した「地域防災計画作成ガイドライン」（現物を提示）をよりわかりやすく説明した解説書となります。その冒頭に地区防災計画制度を設けた背景が述べられていますが、防災に関しての大きな転換について、わかりやすく明快なのでご紹介いたします。「従来の防災は、国に計画があって、その下に都道府県や市町村の計画があるというように、上位下達・トップダウンというイメージでした。しかしながら、平成７年の阪神淡路大震災、平成２３年の東日本大震災等では、被害が大変大きなものであったため、本来、被災した方々を支援することはできませんでした。（公助の限界）（中略）このような中で、災害時に、行政による「公助」に頼り切るという姿勢から、地域住民による「自助」や町内会、隣近所等の相互の助け合いである「共助」を重視するという方向に国民の考え方が変わってきました」と。
　これまでの縦の計画体系による防災では限界があり、公助に頼り切る姿勢を改め、自助・共助を強くしていくことが必要です。またそのように国民の考え方も変わってきたと述べています。つまり、「行政主体の防災」から「住民主体の防災」への転換です。
　このことについては、釜石市での防災教育で有名となりました群馬大学教授の片田敏孝氏がかねてからその必要性を述べていました。災害対策基本法のこれまで５０年にわたり果たしてきた役割と成果は成果として評価した上で以下のように述べています。「災害対策基本法のもと、５０年にわたって『行政が行う防災』が進められてきた結果、このような（防災は行政が行うものというような）防災文化が定着してしまっている。防災に対して過剰な行政依存、情報依存の状態にある。自分の命の安全を全部行政に委ねる。いわば住民は『災害過保護』という状態にあるのです。これがわが国の防災における最大の問題なのです。（p.224）（中略）今本当に必要なのは、・・・主体的な自助であり、共助です」また「基本的に緊急避難の主体は国から国民に返していくべきではないかと考えているのです（p.212）」（「人が死なない防災」平成２４年より）と。まさに、この度の法改正は片田氏の主張に沿ったものになったと理解しています。
　避難については若干説明が必要です。日本では避難は漢字二文字しかありませんが、英語では３種類に分類されます。一つは、緊急避難　evacuation（エバキュエーション）命からがらの避難です。二つ目は、滞在避難　sheltering（シェルタリング）体育館など避難所で一時生活するような避難です。そして３つ目は、難民避難　refuge（レフュージ）避難したが家に戻れない仮設住宅で生活しているような状態です。本来難民生活というべきですが、日本では避難生活といっています。
　片田氏は緊急避難の主体を国から国民に返すべきであると述べています。私も賛成です。
　この度の災害対策基本法の画期的な大改正をわかりやすく、広く区民にアピールしていきたいものであります。
　さて、この「住民主体の防災」の具体例ですが、これまでの本会議質問でもご紹介させていただきました、釜石市の小中学生３０００人がとった自主的な避難行動や気仙沼市子鯖地区の防災行動などはその良い例であります。また、復旧・復興段階における例としては、宮城県岩沼市があります。昨年の２月１１日の朝日新聞デジタルに宮城県岩沼市で「被災地初の集団移転事業完了」の記事が掲載されました。「海沿いの６集落が一つにまとまって３キロ余り内陸に移った。（写真を提示する）造成地約２０ヘクタールに、先に自力再建した１５０戸と長屋形式を中心とした災害公営住宅２１０戸が並び１千人が暮らす。総事業費は２００億円。『顔なじみの皆さんと一緒に暮らせることに安心しています』」との記事です。コミュニティを大切にして、集落ごと移転した最初の例になります。
　「住民主体の防災」について調査しようと、公明党議員団として今月１日に岩沼市を訪問し直接、市長（菊池市長）からお話をお伺いすることができました。市長からは「被災した６つの地区はもともとコミュニティの強い地域でした。また移転先のまちをどう描きどう作っていくかも、６つの各地区３名ずつ（３名というのは地区の代表１名、女性１名、若い４０代までの人）の代表が出席しての検討会や被災者や住民が意見を出し合うワークショップなどが重ねられました。その積み重ねがあって住民の合意に結びつき集落ごとの移転につながりました」との説明がありました。役所で説明を受けた後、移転先の新しいまち、先ほどの写真ですが、玉浦西地区を案内していただきました。また被災した６地区の現場も視察させていただきました。そこは「千年希望の丘」と命名され、約１０キロにわたる森の防潮堤を築こうと取り組まれています。先日の３０日に行われた第３回植樹祭では住民と共に全国で支援してくださる方々、合わせて６０００人の方が参加し４万本の苗木を植えられたそうです。
　住民主体に防災（復旧・復興）やまちづくりが進められている典型的な例だと思います。大変参考となりました。
　千代田区としては、平成１８年に「災害対策基本条例」を定め、「自助、協助、公助が相互に補完し合い、連携しながら災害対策にあたる」ことを理念として謳い、減災という考え方も条例に入りました。また、建物の耐震補強を中心とする数値目標の入った「災害対策事業計画」を策定し、行政として防災対策を進めてきました。これらのことは平成７年に起きた阪神淡路大震災の教訓を活かしたものでありました。
　そして、この度の東日本大震災の教訓を活かした防災対策の大きな転換であります。東日本大震災の教訓を活かした防災対策とはいかにあるべきなのか。節目を迎えた本年、区として防災対策全般を「住民主体の防災」という視点から一度再評価し、今後の防災対策の推進を図るべきと考えます。
　そこで、区長に、今後の防災対策について、基本的な考え方をお伺いいたします。

　次に、「地区防災計画」についてであります。
　災害対策基本法に新たに「地区防災計画」制度が設けられたことはすでに述べました。住民主体の防災対策の目玉となるのがこの「地区防災計画」制度であります。特徴としては以下の５点が考えられます。
　一点目に、地域コミュニティ主体のボトムアップ型計画であること（主体性・率先性）
　二点目は、地区の特性に応じた計画であること（密着性）これは、各地区の特性（自然特性・社会特性）や想定される災害等（災害特性）に応じて、多様な形態をとることができるようになっていること。つまり、計画の作成主体、防災活動の主体、防災活動の対象である地区の範囲、計画の内容等は地区の特性に応じて自由に決められるようになっているのが特徴となっています。
　三点目は、東日本大震災でも高齢者で亡くなられた方が６６％にのぼりましたが、災害時要援護者（高齢者、障がい者、乳幼児など）対策は重要な課題となっています。これは、地域のつながり、コミュニティの中での対策が必要です。よってこのコミュニティ主体の地区防災計画の中でしっかり位置づけていくことも特徴であります。
　四点目です。継続的に地域防災力を向上させる計画であること（日常性）これは、単に計画を作成するだけでなく計画に基づく防災活動を実践し、評価し、見直しを行い継続することです。
最後に、５点目です。計画づくりや日常の防災活動を通して、地域を守る共同体意識や連帯意識が生まれ新たなコミュニティが形成されること、さらに「防災自治」といってもよい共同体の自治につながっていくことも大きな特徴であります。（連帯性）
　以上が、考えられる計画の特徴であります。
　さて、特徴として述べました防災を通して新しいコミュニティが形成されるという考え方は、昨年の区民集会のテーマでもありました。区民集会運営協議会では、「防災は各地域によって特性も異なるので連合町会ごと、防災のしおりを作成してはどうか」との提案がなされ、作成がほぼ完了したところであります。今後、地区防災計画の５つの特徴を兼ね備え、バージョンアップを図ることも可能だと思います。新しいコミュニティの形成という視点からもまた住民主体の防災という視点からも大変有意義な区民集会となったと思います。
　私は、平成２１年第３回定例会において、この地区防災計画と同趣旨の「コミュニティ防災計画」についてそのメリットも述べ作成の提案をさせていただきました。答弁では「地域のメンバーによる地域主体のコミュニティを形成することが肝要であります。こうした方々がひざを交えて話し合う中で、地域の実状を踏まえた図上訓練や防災マップづくり、災害時要援護者の救援体制の整備などを通じて、地域の課題を住民自らが主体的に整理し防災計画としていくことは、極めて有用と認識しております。区はこうした取り組みに際して、警察、消防機関やボランティア組織と関連づけた行動指針など支援してまいります」と前向きな答弁をいただきました。
　また、自民党の内田議員は昨年の第３回定例会にてこの「地区防災計画」について質問しています。答弁では、「地域コミュニティからボトムアップ型の地区防災計画の策定、これが最重要課題です。したがって区としても後押ししてまいります」と、積極的な答弁がありました。
　今後、区としては、地域が自ら計画づくりを発意し、また作成できるよう様々な支援をしていくことが必要です。例えば、

1. 制度周知のため、講師を招いてのシンポジウムや講演会の開催

2. 誰にもわかりやすい千代田区版の地区防災計画策定ガイドの作成

3. 計画づくりにはハザードマップや地震の被害想定などリスク情報の提供が必要ですが、住民が主体的な行動がとれるようリスク情報の作り方を工夫し、提供すること。例えば、ハザードマップであれば愛知県清須市の作成した「逃げどきマップ」などが参考となります。

4. 具体的に計画作成段階に入ったときは、職員の持っているノウハウの提供とアドバイス

などが考えられます。
　繰り返しになりますが「行政主体の防災」から「住民主体の防災」へと大きな転換を果たすための目玉となるのがこの「地区防災計画」制度です。より多くの地域で計画が策定されることを望むものです。
　計画の特徴と具体的支援の方法について述べさせていただきました。
　そこで、「地区防災計画」策定のため、区はどのような支援を考えているのかお伺いします。また地区防災計画が完成した後、区の地域防災計画とどう整合性を保ち、どう位置づけていくのかも重要であります。合わせてご答弁ください。

　次に、防災教育についてであります。
　片田氏は、防災教育について①脅しの防災教育、②知識の防災教育、③姿勢の防災教育の３つのタイプがあるとし、姿勢の防災教育が大事であると述べています。私も賛成です。

1. 脅しの防災教育については、恐怖心ばかり煽っても、故郷を嫌いになるばかりで効果はなしとします。

2. 知識の防災教育　もっとも一般的なもので、ハザードマップなどリスク情報を配って終わりとなってしまうもの。浸水域外に自分の家がある。あー、良かった、で終わってしまう。これでは想定を固定化し災害イメージの最大値を固定することになってしまいます。こと災害情報に限れば、情報はInformationではなく、Communicationでなくてはなりません。情報を一方向ではなく相手にどう読み解いてもらうか解説しながらでないといけないとします。大いに同感であります。

3. そして、姿勢の防災教育　防災に対して命を守る主体的な姿勢を醸成することが重要であるとします。釜石市の例では、ⅰ想定にとらわれるな　ⅱ最善をつくせ　ⅲ率先避難者たれ　の「避難の３原則」をもって、姿勢の防災教育が行われました。

　各区市町村の特性に合わせた姿勢の防災教育が必要です。
　この姿勢の防災教育、千代田区にはすでに同じ趣旨の教育があるなと思いました。それは、平成２２年に策定されました共育マスタープランに掲げられました共育目標であります。共育目標は２点示されていますが、その１点目の「自分らしく生きる自立意識（自立性・個性）を育む」とした目標です。姿勢の防災教育で学ぶ主体的な姿勢の醸成と共育マスタープランで掲げた「自立意識を育む」とはその意図するところは同じであると思います。（平成２５年第４回定例会の質問より）この点から、千代田区版「姿勢の防災教育」の３原則のようなものができればすばらしいと思います。
　そこで、区として、防災教育の意義をどう捉え、どのような教育を行っているのか、お伺いいたします。

　次に、衆議院九段宿舎跡地の暫定利用についてであります。
　衆議院九段宿舎跡地について暫定的な利用でよいので子どもたちがボール遊びできるようにしてもらいたい。また、野球のキャッチボールなど練習に使えるようにしてもらえないかとの相談が多く寄せられています。国の今後の利用計画等もあり、一朝一夕にはなかなか解決はできません。私ども公明党議員団としても国会議員とのネットワークを生かし衆議院の高木美智代議員また竹谷とし子財務大臣政務官と連携しこの相談への対応を図ってまいりました。３月１３日には、現場で両議員とともに私と米田議員も立ち会い衆議院の事務担当者より説明を受けたところであります。
　今後、国との折衝や調整、そして必要な整備等行うことも出てこようと思います。そこで、区としての今後の進め方についてお伺いいたします。

　以上、防災対策及び衆議院九段宿舎跡地について質問しました。
　区長並びに関係理事者の前向きな答弁を期待し、公明党議員団の代表質問を終わります。　
　ありがとうございました。

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　参考資料　

　地区防災計画ガイドライン（内閣府）
　「地区防災計画制度入門」（内閣府）
　「人が死なない防災」　片田敏孝著　集英社新書
　

〈区長答弁〉

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　大串議員の行政主体の防災対策から住民主体の防災対策へのご質問にお答えいたします。
　議員ご指摘のように、平成２５年の災害対策基本法の改正で、自助・協助による自発的な防災活動が重視をされ、地域住民や企業などの積極的な防災活動が期待されることになったのが法の改正の趣旨であります。で、その副次的な効果あるいは本質的な効果であるかもわかりませんけど、まさに地域コミュニティやまちづくりの維持、活性化にも寄与するものだということで、こういう法改正が出されたというふうに思っております。
　ところで、私たちの千代田区は、議員ご指摘のように、平成１８年３月に千代田区の災害対策基本条例によりまして、区民、事業者、帰宅困難者など、千代田区を構成する全ての者が支え合って減災に取り組むという力を三つ合わせた協助の理念をもって地域の皆さん、特に地域防災向上に努めているところである。一例を申しますと、この条例ができる前に、ご承知のとおり、駅、主要な鉄道駅での帰宅困難者訓練を通じて、帰宅困難者連絡会あるいは防災隣組ができております。それは既にそこ、その地域を構成する事業所等と、そうした帰宅困難者に関する隣組という制度もつくられております。我々も、議員がご指摘のように、まさに住民主体の防災対策という考え方は、今までも取り組んでまいりましたが、さらに一層、法改正という趣旨を踏まえまして、こうしたことについて取り組んでまいりたいと思っております。
　ところで、災害対策基本法の改正では、区内の一定のエリアの地域住民と事業者の皆さんの発意のもとに、地域の実情に応じた災害対策に力を合わせて取り組み、地域全体の防災力を向上するという趣旨であります。この取り組みの成果が地区防災計画であり、計画をつくる過程で、従来にない新たなコミュニティの単位が誕生し、１つのコミュニティ形成がなされるものと私は認識をしております。地域を構成する住民の皆さんが、地区防災計画を策定するという発意は、それぞれの地域の課題に関心を持ち、住民、あるいはそこでその地域を構成する事業者が解決しようという意欲のあらわれで、それこそがこれからの地域社会のあり方を考えるものにつながり、まさに新しいコミュニティづくりに最大限寄与するものだろうと思います。
　そこで、今後各地域でこのような地区防災計画が策定される場合には、必要な情報あるいは策定の過程で必要な支援等をさせていただきたいと思いますし、でき上がった成果物が現行の地域防災計画との整合性を図ることも、今後課題に残されているだろうと思います。いずれにいたしましても、今回の法改正による趣旨を十分に踏まえて対応してまいりたいと思います。
　なお、他の事項については、関係理事者をもって答弁をいたさせます。

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〈教育担当部長答弁〉

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　大串議員のご質問のうち、防災教育についてお答えいたします。
　防災教育の意義については、議員ご指摘のとおり、有事の際、みずから考え、みずから判断し、行動できる子どもを育成していくことであると認識してございます。このため、みずからの身を守る知恵と行動力を持った子どもを育てるということを主眼として、防災教育に取り組んでいるところでございます。
　毎月実施している避難訓練では、事前に訓練時刻や内容を予告せず、抜き打ちで訓練を実施しています。また、区が実施しているシェイクアウト訓練にも参加し、まずは身を守ることの大切さを認識するとともに、さまざまな場所での身の守り方を学びます。これらの取り組みにより、災害時に子ども一人一人がみずから判断し、主体的にみずからの命を守る力を身につけるものにつながっていると考えてございます。
　また、全ての小学校で、本所防災館等の防災学習施設において、首都直下型地震の発災から避難までの一連の流れを体験的に学習しております。さらに、全ての中学校、中等教育学校では、みずからの命を守った上で周りの人を助けることができるようになるため、実践的な究明講習会を実施して、自助・協助・公助の考え方を学んでいます。
　今後も、各学校・園において、さまざまな災害状況を想定した避難訓練等を継続的に実施し、あらゆる災害に対して自分たちの身を守るために主体的に行動できる子どもの育成に努めてまいります。

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〈政策経営部長答弁〉

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　大串議員のご質問のうち、衆議院九段宿舎跡地の暫定利用についてお答えをいたします。
　区では、議員宿舎跡地の暫定利用に関する要望書を提出するなど、衆議院事務局との折衝をいたしましたが、借用は難しいとの見解が示され、断念したという経緯がございました。そうした中、さまざまな方々のお力添えによりまして、国の跡地利用が動き始めるまでの暫定的な利用ではありますが、借用に向けて具体的な協議ができる状況となりました。
　今後速やかに衆議院事務局に借用の意思をお伝えし、使用可能な面積や整備の方法など、借用の条件について協議・調整を進めてまいります。
　また、これと平行して、利用方法の具体的な検討を行い、できるだけ早期に暫定利用が実現できるよう、鋭意取り組んでまいります。