〈質問通告〉

真に自治・分権型の計画行政を目指し、総合計画のあり方を問う！

• 第三次総合計画の今日まで果たしてきた成果と課題は何か。

• 区民が「日常参照する総合計画」にしていくためには何が必要なのか。

• 評価の方法について

〈質問と答弁の全文〉

　平成19年第4回定例会にあたり公明党議員団を代表して質問を行います。
　質問の主題は「真に自治・分権型の計画行政を目指し、総合計画のあり方を問う」ことであります。
　今見直しの時期でもないのに、なぜ総合計画なのかということですが、それは先に発表されました区の予算編成方針の2番目に「第三次長期総合計画の『総まとめ』に取り組むこと」として、「基本計画の達成状況を踏まえ遺漏（注意が足りなくてもれること）のないよう取り組み」となみなみならぬ決意がそこに示されたことにあります。つまり、新しくなる推進プログラム（実施計画）と来年度予算を始めとする年度予算を持って長期総合計画の「総まとめ」に入るということであります。そこで、「総まとめ」に入る前に改めてその総合計画の今日まで果たしてきた成果と課題を問い、また今後のためにその課題を踏まえた上で総合計画の新たなあり方を提案することができればと考えたからであります。
　さて、千代田市を目指すとした基本構想は知っていても、総合計画となると区民にあまり知られていないが現状であります。自らの生活に最も影響を及ぼす自治体の最上位の計画であるにもかかわらずです。（現物を提示して）おそらく計画書として区民に参照されることはほとんどなかったのではないでしょうか。
　そもそも全国の自治体で総合計画が策定されるようになったのは、1969年（昭和44年）の自治法改正によります。「市町村は、その事務を処理するにあたっては、議会の議決を経てその地域における総合的かつ計画的な行政の運営を図るための基本構想を定め、これに即して行うようにしなければならない」と、現地方自治法第二条の④であります。昭和44年といえば大阪万博の前年であり、まさに高度経済成長へのスタートであり、都市への人口集中、大量消費・大量生産の時代でありました。地方自治体に計画的な行政運営が求められたのは至極当然だったかもしれません。しかし、国の意図したものは官治・集権を目的とした計画行政だったかもしれません。
　それから約40年が経過し、総合計画とは何かという問いに対する答えも変わってきているように思います。それはいうまでもないことですが、社会経済状況や国と地方の関係も公共サービスの提供の仕方も当時と今では180度違うからであります。総合計画の構造は多くの自治体で、基本構想を実現するために、施策レベルの計画としての基本計画、具体的な事務事業の計画である実施計画、そして毎年の予算という体系をとっていますが、自治体によっては、真に自治・分権型の計画行政を目指して、この体系のあり方から見直し、工夫しているところも既にあります。
　さて、千代田区ですが、最初の基本構想は昭和53年に策定されています。故遠山影光氏が区長のときであります。53年といえば第二次オイルショックで就職も生活も大変厳しい状況であったことを私も記憶しています。構想の「基本的な考え方」に遠山氏の区政に対する熱い思いが以下の通り述べられています。
「経済的な繁栄を優先してきた社会は、物質的な豊かさを助長したが、反面環境の破壊や人口流動に伴う地域社会での人と人とのつながりの欠如など反福祉的要素を引きお　こし、健全な区民生活の基盤がゆりうごかされた。こうした状況は、都市部においていわゆる都市化現象として首都東京たる千代田区に集中的に現れ

1. 政治の中枢管理機能、大企業の経営管理機能の過度の集中

2. 夜間人口の減少

3. 生活環境の悪化などのさまざまなゆがみ

などが表面化してきている。この事実を直視したとき、今こそ、区民に最も身近な自治体たる区は何をなすべきかを真剣に考え、区民に明らかにしていく使命を担っている。従って区は区民を主体とし、区民一人一人の自覚と行動を基礎とし、心と心のふれあいのある新しい連帯感にうらうちされた地域社会をつくりだすことこそ必要である。こうした視点にたつと、今こそ、区民生活の真の豊かさとは何かを、区民生活の根本にたち戻って探求することが何よりも求められている。この区民の生活の真の豊かさを、区民の多様な欲求が実現された状態として認識するならば、これこそ広い意味での福祉といえよう。このような状態の実現を図るためには、区と区民がともすれば与える側とそれを受ける側という一方通行的な関係になりがちであったものを、両者が理解、協力し、相互に与え、与えられる関係を作り出さねばならない。そうなってこそ、今日の自治体に求められている究極的な使命がはたせるものと考える。換言するならば、区民の生活の真の豊かさとは、区と区民が一体となった区民福祉の向上である。」と。
　少し長くなりましたが全文を引用させていただきました。すばらしい内容で感動いたしました。30年を経過した今日でも十分通ずる内容であります。当時としてはまさに画期的な内容でさぞかし注目をあびたことでしょう。「自治体に求められる究極的な使命」を明確にして第一次の総合計画を策定したことは私たち区民の誇りでもあります。
　さて、第三次長期総合計画であります。
　平成13年第3回定例会にて基本構想を議決したことはまだ記憶に新しいところです。基本構想では二つの基本方針を定めています。一つの柱、「『千代田市』を目指します」とされたことは区民のよく知るところであります。

1. 「新しい自治のあり方を発信する」とし、その説明には、団体自治と住民自治の確立を明確に謳っています。もう一つの柱が

2. 「100万人を活力とする自治体『千代田』をめざす」とされたことであります。

​　その説明には「千代田区に住み、働き、学び、集う100万人の人々と企業とともにまちづくり取り組む」として「100万人の昼間区民は、千代田区の地域特性のみならず、大きな活力である。環境・防災・商工業・まちづくりなど、昼間区民や企業の協力を得て、ともに地域の課題解決に取り組まねばならない。そのため、昼間区民や企業が、地域に目を向け、自治意識と連帯感を共有しながら、在住者とともに地域のまちづくりに取り組むことができるよう施策を展開していくとともに、こうした人々の区政参画を促進していく」とあります。ここは、多くの主体が自治意識と連帯感を持って共に公共を担うことを謳ったものと理解しています。（先に紹介した第一次総合計画の「区と区民が一体となった区民福祉の向上」と重なります）

　そして、この二つの基本方針は、遠山元区長の言葉を借りれば「自治体に求められた究極の使命」を明確に謳ったといえます。そしてその実現のために基本計画を策定することとしたことに対し改めて評価するものです。長期総合計画の6年が経過し、これからまさに「総まとめ」の時期に入っていきます。今日までの総合計画の果たしてきた成果と課題は、即石川区政6年間の成果と課題でもあります。
　そこで改めて区長に今日総合計画の果たす役割とは何か、また第三次長期総合計画の果たしてきた成果と課題は何か、合わせてお伺いいたします。

　次に、区民が「日常参照できる総合計画」についてであります。
　「計画は作ったらおしまい、後は職員の戸棚に飾ってあるだけ」とよく言われます。なぜ区民に参照されることなく、また読まれることもないのでしょうか。①役所の文書は分かりづらいからか、②それとも行政計画は役所の計画であり、私たちとは関係ないと思ってしまっているのか、③計画の内容の問題か、④計画書のつくりの問題か　⑤計画策定の方法の問題なのか。それぞれ理由としてあてはまりそうです。いずれにしても基本方針の一つに掲げたように、多くの主体が担う公共を目標とするならば、区民を始め多くの主体が計画を参照すること、また参照できることを前提に内容や計画書のつくりにしていくべきであります。
　計画の内容については、UFJ総研の大塚敬（たかし）氏は、今日の総合計画の一般的な問題点として以下の点をあげています。

1. 総花的で政策・施策・事務事業の優先順位が明確ではないこと

2. 抽象的で具体性に欠けるため職員、住民の認知度が低いこと

3. 進行管理が徹底されていないこと

4. 総合計画の戦略の適切性を評価し改善する仕組みがない

ことの4点であります。4点とも確かにそうかもしれません。私は、ここでは、抽象的で具体性に欠ける点と、評価し改善する仕組みがない点について例をあげ指摘したいと思います。抽象的な文言については、例えば基本構想の将来像としての文言であります。
　第一次が「活気と安らぎのある調和のとれたまち」
　第二次が「多様な人びとが、住み、働き、集う、心豊かなまち千代田」
　第三次は「都心の魅力にあふれ、文化と伝統が息づくまち千代田」
と、20年後の将来像としているフレーズですが、それぞれ入れ替えてもなんら支障はなさそうに思います。基本計画の方は、例えば「身近な地域でともに支えあうしくみを整える」や「だれもが自由に行動し、参加できる福祉のまちづくりを進める」となり、説明はもう少し詳しくなりますが、地域の課題ではなく一般的な事項が並びます。やはり美文調・抽象的な文章で具体性に欠けるということになります。
　評価し改善する仕組み、つまり見直しができないことについては、今の基本計画は期間10年ですが、10年間一度も見直しがされないというのは今の時代、実効性ある計画として耐えうるのかということであります。基本計画では「現状と課題」を記述し、その「課題解決のための施策」が示されていますが、さすが6年を経過すると計画策定当時の「現状と課題」はほとんど意味をもたないものになっています。例えば、今ではまちづくりから文書作成まで全てにユニバーサルデザインの考え方が主流になっていますが、計画では福祉の限られた一部にしか出てきません。また施設の管理運営に指定管理者制度が導入されても課題の中に書き加えられることはありません。また、今回の温暖化対策についても同じことが言えます。この6年の間、区として、環境の面、子育ての面、文化の面、防災・減災対策の面においても時代の変化に応じて条例や推進計画を策定してきました。よってこういった分野については最上位とされる総合計画よりもむしろ分野別計画の方が先行しているということになり、今では総合計画としての役割が果たせなくなっています。また、区長は二期目のスタートにあたり、「共生の理念」を全ての区政運営の基本に据えて「共生社会の実現を目指す」と理念とビジョンを区民に示されました。その時点で総合計画としての見直しが、その役割を考えれば本来必要となります。6年を経過した現在推進プログラムの改定に合わせ評価中であると聞いています。現長期総合計画は既にその役割を終えている、もしくは既に陳腐化しているといっては言い過ぎになるかもしれませんが、共生の視点や先行する分野別計画との整合性という点からもチェックすることをお願いしておきたいと思います。それがなされた上でこその「総まとめ」であり、「遺漏ないように取り組む」となるからであります。
　区民に参照される総合計画にするため、また実効性ある総合計画にするため、2つの点から問題点を指摘させていただきました。これらを踏まえた上で長期総合計画のあり方について提案させていただきます。
　一点目が、現在の基本構想、基本計画、実施計画の三層構造となっているものを一層にしてはどうかということであります。基本計画10年の前半の5年を財源の裏づけのある実施計画とし、後半の5年を展望計画とする。そして基本構想は、例えば先に紹介した第一次総合計画では「基本的な考え方」を、第三次いえば二つの基本方針のみにする。いわば区政運営の基本となる理念とビジョンのみを記述するということになります。大事な見直しについては5年の実施計画の一年を残した4年目に行うようにし、選挙の年に合わせれば選挙で民意を問い、政策、施策、事業に活かしていくことも可能となります。この方式は既に武蔵野市や岐阜県多治見市などがとっています。
　二点目は、計画策定や見直しの際には公共を共に担うであろう多くの主体の参加をえて作業を行うようにしてはどうかということであります。役所内部の執行機関の計画（行政計画）とするのではなく、「新しい公共」を定義し、皆で担う「公共計画」とすることであります。例えば三鷹市の「市民会議方式」は有名であります。
　三点目に計画書のつくりについてです。今の長期総合計画書はＡ４版で200頁にも及ぶものでしかも有償です。本棚に置いておくにはいいかもしれませんが、持ち運びには大きさもボリュームもありすぎてふさわしくありません。女性のハンドバックにも入るくらいの大きさでページ数も100頁くらい、よくあるブックレットくらいのものにし、せめて在住区民の方には無償にしてはどうでしょうか。ちなみに現在、長期総合計画は1000円、推進プログラムは400円、予算の概要は600円、行革大綱は150円であります。全てセットにして購入すると2150円にもなります。まちのいろいろな会合に気軽に持って行くことができ、誰とも身近な課題から大きな政策にいたるまで前向きで大所高所からの議論が可能になると思います。
　区民が「日常参照できる総合計画」にするために今日総合計画が抱えている課題を指摘し、3点の新たな提案をさせていただきました。
　そこで、区として総合計画の課題として認識している点は何か、また区民に身近な総合計画とするために何が必要と考えているのかお伺いします。また提案に対する所見をお伺いします。

　後に総合計画の評価の方法についてであります。
　評価ということでは、先ほどの大塚氏の指摘にもありました「総合計画の戦略の適切性を評価し改善する仕組みがない」という点であります。先に総合計画の体系を一層方式にして4年毎に評価し見直しを行えるようにする提案をしましたが、そうすることによりこの点も克服できると考えます。
　現在の基本計画の特徴として、予算の執行率という事業量で評価するのではなく区民の生活にどれだけ寄与したかで計る成果指標の達成度で評価するとしたことは良いことだと思います。しかし、区民のニーズや価値観が多様化していること、社会の変化のスピードが速いことから何を成果指標とするのかが難しくなっているのも事実です。また行政の持つデータだけで客観的な判断が可能かという問題もあります。この点については、評価と見直しについても多くの主体が参加して行えるように仕組みを考える必要があるということであります。そのことにより計画の策定、実効、評価そして見直しというＰＤＣＡサイクルの全てに多くの主体が参加できる仕組みとなります。現場の中から、何を課題として選び取っていくのかから始まり、何を成果指標とするのかまで最もふさわしいものが選ばれることと思います。
　そこで、総合計画全体の戦略の適切性を評価し改善する仕組みをいかに構築していくのか、また施策の評価はどのように行っていくのか、お伺いします。

　以上、真に区民のため、子どものための計画行政が行えるよう総合計画のあり方について3点質問を行いました。区長並びに関係理事者の前向きな答弁を期待し質問を終わります。
　ありがとうございました。


〈区長答弁〉

　大串議員のご質問にお答えいたします。
　先ほど第１回目の長期基本構想を読み上げましたけれども、３０年ぶりに３０代になった私は気持ちでございます。ご承知のとおり、当時、私は担当課長で、あの文章はほとんど私自らが書いたわけでございます。ある面では若返らせていただいたという思いでございますし、あの文章、改めて私も読み直してみましたが、この３０年間で、ああした提起についてどれだけ進んできたかな、あるいはあの中身自体が本当にまだ今日のいろんな課題であるというふうに思いまして、やはり人は歴史に学べということを自ら反省いたしたところでございます。
　ご承知のとおり、あれは昭和５０年に自治法が改正になりまして、区も直接区長を選挙で選ぶということの関連で、基本構想については議会の議決を得るという、そういう制度改正なんです。４４年のときの改正では特別区は該当しておりませんでした。まさに２３区が自治体としてスタートした、そうしたときに、初めて基本構想を議会の手続を経て決定するという、そういう仕組みの第１号でありまして、多分２３区で初めてあの基本構想を議決をいただいたわけでございます。
　そんな思いですが、直近の基本構想については、ご承知のとおり、市を目指すということと１００万人というのがポイントでありますが、当時、あの案を区議会の皆さんにご審議いただき、ご決定をいただいたときには、何をばかなことを言っているかというのが多くの２２区の意見でありました。区を市にするなんてと、こういう圧倒的なご意見でありましたが、最近の区長会の大方の物の考え方は、あの市にするということをほとんどの区長は考え方として持っております。その考え方というのは何かといいますと、やはり区市町村優先の原則というのが本来の自治の姿だと、こういう考え方でございまして、最近、都区間で事務配分の議論をやりましても、多くの区長がそういう主張をしております。ある面では、基本構想というのはそういう、何年先を戦略的に見た、そうした位置付けだろうと思いますし、議会のご審議をいただいて決定するものだろうと思います。
　一方、計画論で見ますと、やはり大串議員がおっしゃるように、基本構想、１０年の基本計画、三、四年の実施計画という、そういう３層構想はもう時代としてはやや違うだろうというふうに思います。基本構想から、ある面では三、四年の実施計画という、そういうスタイルのほうがむしろ現実的だというふうに私は思いますので、お話のような点については、計画づくりを抜本的に変えていかなきゃいけないなという思いでございます。ただ、現実に現行計画がありますので、これを変えるのにはやはり一定の時間はいただきたいというふうに思います。
　それからもう１つ、私自身も常に一番気にしているのは、総合計画というのは対症療法じゃなくて、全体の施策をバランス良くつくるわけでございますが、どうもつくるときにエネルギーが注がれておりまして、でき上がると、私が言うのも変ですが、棚の上に置いてあるというご指摘も本当によくわかります。したがって、できるだけ計画というのは、区民の皆様方にとって読み物風にわかりやすくつくっていくということが必要ですし、そして、その計画を、ただ計画をつくっただけでなくて、どう具体的に一つ一つ内容を実践していくかという意味が一番のかぎだろうと思います。一方では、その中身のチェックと申しますか、それをきちっとしなきゃいけないし、それは行政内部でやるべきではない。ある面では外の目で進捗状況なり、指標をどう使うかということはありますけど、それをやる時代だというふうに私は思っております。
　したがいまして、全体の今の計画、基本構想はいじるつもりはないんですけど、３層構造を含めたつくり方、あるいはアフターケアを含めてどうするかというのについては、相当内部で議論をさせていただきたいというふうに思います。
　その中で唯一、個別計画の中でやや異例な形でつくりましたのが、ご承知のとおり、福祉に関します「いきいき百科」でございます。あれはできるだけ読み物風につくったつもりでございますし、あれを具体的に読み物風につくるためには、相当外部の人の意見を聞いてつくってまいりました。ぜひそういう意味で、その計画というものが誰のものであるかということを基本に立ち返って、これからも計画についての抜本的な見直しをしてまいりたいというふうに思います。
　以上でございます。あとは所管部長からお答えいたします。

〈政策推進担当部長答弁〉

　大串議員のご質問にお答えいたします。
　まず、総合計画の課題と区民に身近な総合計画とするために何が必要かについてでございますが、現行の第三次長期総合計画におきましては、事業を目標達成のための手段ととらえ、基本計画では施策の目標を、推進プログラムでは事業を定めることで、社会経済情勢の変化に即応し、目標達成のために最適な事務事業を選択できるようにいたしました。現行計画はこうした新たな発想のもとに策定したものですが、施策の目標が未設定の事項につきましては、基本計画そのものの改定が必要になります。
　社会経済情勢の変化が著しい今日、５年先、１０先の施策や事業を計画化することは極めて難しい課題です。議員ご提案のように、他自治体におきましても様々な方式がとられているところであり、今後の計画策定の参考とさせていただきたいというふうに考えております。
　また、区民にとって身近な親しみやすい計画とするために、策定の段階での多くの方々からのご意見をいただけるような工夫、さらに、策定された計画書のコンパクト化等、ご意見を踏まえて検討させていただきたいと考えております。
　次に、計画全体の戦略の適切性の評価改善と施策の評価方法についてでございますが、現行、第三次長期総合計画は、基本構想に定める２０の課題を踏まえて、計画全体で５８の施策の目標を定める、目標管理型計画として策定しました。また、施策の目標の達成度をはかる物差しとして、８０の指標を設定し、施策の達成度を評価することとしています。
　このように施策の達成度を評価する仕組みは、基本計画の中に組み込んだところですが、計画の戦略の適切性を評価し、改善する仕組みについては、計画そのものを改定するしかないのが実情でございます。また、議員ご指摘のとおり、何を成果指標とするかについては、成果を適切に把握できる指標であることはもとより、区民の皆さんにわかりやすいことが重要です。さらに、計画の立案から結果の評価に至るまで多様な人々が参画できるような仕組みも勘案していく必要があります。
　いずれにいたしましても、長期総合計画のあり方全体にかかわる問題でございますので、ご指摘を踏まえ、検討していきたいというふうに考えております。


〈再質問〉

　自席から再質問させていただきます。
　抜本的な見直しが必要だということはよくわかりました。現在の基本計画はあと残すところ４年間ぐらいございます。それで、課題として認識していただいたということですのであれなんですけども、現状と課題が既に古くなっていて、ほとんど使えないような状況になっております。また、新たな課題は起こさなくちゃいけない、そういうのもありますので、現在、推進プログラムの見直しに伴って評価しているということですけど、できるだけ、推進プログラムは今、答弁にもありましたとおり、事業の列挙になっておりますので、現状と課題の記述がございません。ですので、ぜひ今度の推進プログラム見直しの際に、その現状と課題、今、何がどうして課題となっているのか、どうして課題として残ったのか、どうして課題としてこれを入れたのかについての記述を入れることが可能なのかどうなのか、区民に向けて必要なことだと思います。ぜひこの点だけ、１点だけお伺いしたいと思います。

〈政策推進担当部長答弁〉

　大串議員の再質問にお答えいたします。
　現在、推進プログラムの改定中でございますが、今おっしゃったとおり、課題等入れられるかどうかも含めて、検討してまいりたいというふうに考えております。